Informe:

Empleo: prioridades y logros

Anticipo. El ministro de Trabajo, Carlos Tomada, y su equipo, realizaron el informe Cambio en la dinámica del empleo y la protección social para la inclusión, período 2003-2010.

Luego de la Segunda Guerra Mundial se implementó en Europa occidental y en otros países con grados de desarrollo medio y alto, el denominado Estado de Bienestar (Boyer, 2006). Este esquema, basado en políticas de desarrollo industrial y el modo de producción fordista, permitió la consolidación de un mercado interno a través del incremento de la demanda doméstica. Como resultado se elevaron sistemáticamente los estándares de vida de la población y mejoró la equidad distributiva en las décadas posteriores, sostenida por compensaciones financieras frente a diversos riesgos “colectivos” y por la fuerte articulación socioeconómica generada por el sistema productivo.

La versión local de la sociedad industrial vinculada a la producción en serie y al Estado de Bienestar también encontraba fuertes anclajes entre el sistema productivo, el mercado de trabajo y los hogares. Si bien existían trabajadores afectados por la informalidad y por lo tanto excluidos de algunos beneficios sociales, éstos constituían una proporción reducida de la población económicamente activa y tenían trazos diferentes a los actuales, en especial con respecto al nivel salarial. En un contexto de pleno empleo, con una elevada tasa de asalarización, el trabajo se constituía en el eje de la integración social y fuente principal de ingresos, un modelo cuyos resultados se manifestaban en altos niveles de cohesión e inclusión social.

Desde el último cuarto del siglo pasado comenzó a transitarse un sendero diferente. Esping-Andersen (1993, 1996 y 2000) clasifica distintos sistemas de bienestar, tomando al liberal (o anglosajón) como el que tiende a individualizar los riesgos fomentando soluciones de mercado con un Estado subsidiario limitado a compensar las necesidades de quienes encuentran dificultades de integración. Si bien este modelo coexistió con el Estado de Bienestar, se podría decir que se profundizó a partir de los años setenta, cuando la globalización y la reconfiguración de la producción mundial, así como la ruptura del esquema definido por el capitalismo fondista, debilitaron profundamente sus bases. En términos sociolaborales, las consecuencias de esta transformación fueron negativas: se desestabilizó la condición salarial, creció el desempleo y se precarizaron las condiciones del trabajo (reducción de costos laborales) y su protección, dando lugar a que un gran número de trabajadores transitara hacia la vulnerabilidad sociolaboral (Castel, 2002).

Si se toma como referencia comparativa la situación laboral en la Argentina hacia mediados del siglo XX, las consecuencias negativas del proceso abierto por la dictadura militar en el último cuarto del siglo pasado fueron más profundas aún que las registradas en Europa occidental. En parte, por un Estado con menor capacidad de respuesta respecto de los Estados de Bienestar consolidados. Pero fundamentalmente como resultado de la aplicación generalizada de políticas de libre mercado, que luego serían profundizadas durante los años noventa por las que recomendara el Consenso de Washington. En este contexto, la política pública imprimió supremacía a las cuestiones económicas por sobre las laborales y las sociales. Abogando por la “estabilidad macro” y una mayor eficiencia, se implementaron severas reformas estructurales y privatizaciones que, sumadas a la creciente exposición internacional, condujeron al desmantelamiento del sistema productivo nacional y al debilitamiento del Estado en su rol de garante de las condiciones mínimas de vida de la población. Como resultado, la desarticulación del modelo laboral consolidado en la Argentina derivó en crecientes niveles de desempleo, precariedad y exclusión social.

La profunda crisis económica, social y política de 2001/02 que emergió como consecuencia de la primacía del mercado, exigía la revisión de las políticas basadas en aquellas ideas, sin embargo muchos proponían reiterarlas e incluso intensificarlas. Frente a este desafío el Gobierno que se hizo cargo de la gestión en 2003 enfrentó la mirada neoliberal y decidió configurar el modelo socioproductivo en vigencia, con el objetivo de armonizar los requerimientos de la economía globalizada, de competitividad y eficiencia, con la necesidad imperiosa de mejorar las condiciones de vida de la población.

Así, entre los ejes que orientaron los cambios se colocó al trabajo de calidad como un determinante de la política pública, y se posicionó al Estado tanto como promotor del desarrollo económico como coordinador de actores y políticas, por ejemplo, a través del estímulo a la inversión y la mejora de la competitividad. En combinación con las medidas para aumentar la productividad se promovió la extensión de la protección social, la determinación de salarios dignos y la ampliación de la formación profesional. También se consideró ineludible para asegurar la cohesión e inclusión social propender a una distribución del ingreso más equitativa, a través del diálogo social, la negociación colectiva y la articulación de la política salarial con la protección social.

Lineamientos de las políticas implementadas a partir de 2003.

La decisión del Gobierno Nacional desde 2003 fue jerarquizar al empleo colocándolo en el centro de las políticas públicas, situando al trabajo como articulador entre la esfera económica y la social, como fuente de dignidad de las personas, como factor básico de ciudadanía. El eje de la política pública se orientó a la creación de empleo decente, es decir, productivo y protegido, con los beneficios que prevé la normativa laboral. De este modo, el trabajo fue considerado el núcleo central para la inclusión social, para la mejora de los ingresos, y el acceso a derechos.

Para ello, no sólo fue necesaria la puesta en marcha de un conjunto de acciones y programas, sino también la recuperación y resignificación del rol del Estado definiendo y articulando las políticas económicas, laborales y sociales. En términos generales, los lineamientos del enfoque socioeconómico desarrollado se podrían sintetizar en los siguientes pilares:

• La instalación de un patrón de crecimiento orientado a la producción nacional y el empleo, a través de la definición de un conjunto coherente de políticas económicas y sociales que permitieron recuperar y mejorar la competitividad del país.

· La implementación de políticas activas de ingresos y de promoción de la negociación colectiva, con el fin de incrementar el salario real y mejorar las condiciones laborales.

• La instrumentación de acciones dirigidas a mejorar las calificaciones de los trabajadores y a generar canales más eficientes para acceder a mejores oportunidades de empleo, a través de políticas de formación, capacitación e intermediación laboral.

• La ampliación del alcance y la cobertura del sistema de protección social con el fin de garantizar prestaciones básicas y transferencia de ingresos especialmente a los grupos y sectores más vulnerables.

La decisión de continuar y fortalecer estas políticas, a pesar de un contexto de crisis global como la desatada a fines del año 2008, y de aplicar un conjunto de medidas económicas y laborales para preservar el empleo existente.

En términos simplificados se podría describir el funcionamiento de este enfoque económico del siguiente modo: la fijación de un tipo de cambio competitivo, la realización de importantes inversiones públicas, y un conjunto de medidas tendientes a sostener el poder adquisitivo de los ingresos familiares expandieron y diversificaron la producción impulsada por el crecimiento de las exportaciones y por la sustitución de bienes importados. El patrón de crecimiento en marcha estimuló las economías regionales y se desarrollaron actividades demandantes de trabajo lo suficientemente diversificadas para permitir que el crecimiento y el desarrollo resultaran inclusivos para la mayoría de la población.

Esta dinámica, sumada a una política activa de ingresos, de fomento de la negociación colectiva y de ampliación de la protección social colaboró, a través del aumento del consumo, a apuntalar el mercado interno. Este afianzamiento dio lugar a un crecimiento importante de la inversión y a una mejora de la productividad laboral. Simultáneamente, la aplicación de políticas de regularización laboral inició un proceso de formalización del trabajo sin antecedentes en la historia reciente de nuestro país.

Estrategia económica.

La estrategia macroeconómica permitió una mejora en la competitividad de la economía, el sostenimiento del superávit externo, la promoción de la inversión pública y privada, y un fuerte impulso a la demanda doméstica como motor del crecimiento económico.

La política de sostenimiento del tipo de cambio real en niveles competitivos ha sido esencial. No sólo permitió aumentar la rentabilidad de las exportaciones sino establecer una protección al sector productivo frente a la competencia de las importaciones. Al sostener una cuenta corriente superavitaria y relajar la restricción externa, que caracterizó históricamente al crecimiento en la Argentina, se logró minimizar la probabilidad de una nuevas crisis de liquidez de divisas.

La demanda global ascendente de productos alimenticios, propiciada principalmente por el crecimiento de países emergentes como China e India, y la mejora en los términos de intercambio para nuestro país a partir del importante crecimiento de los precios de los productos exportados, contribuyeron a la consolidación de una posición externa superavitaria. Complementariamente, las regulaciones a la entrada y salida de capitales de corto plazo y la renacionalización de ciertas empresas públicas de servicios privatizadas contribuyeron a la fortaleza externa.

La política de desendeudamiento a través de la renegociación de la deuda pública, la cancelación de la totalidad de los compromisos que el país tenía con el FMI, junto a un manejo prudente de la política fiscal han sido elementos centrales que otorgaron mayor autonomía a la política económica. El crecimiento económico y la mejora de la acción recaudadora del Estado permitieron un nivel creciente de gasto público, sin resignar el superávit fiscal. Al mismo tiempo, se verificó un impulso importante a la inversión pública, en especial en infraestructura y equipamiento, así como un conjunto de incentivos a la producción nacional, lo cual estimuló la inversión privada llevándola a valores récord.

Por último, otro aspecto esencial para explicar el período de fuerte crecimiento económico registrado desde el año 2003 estuvo relacionado con las políticas activas orientadas a incentivar la demanda doméstica, entre las cuales las de empleo e ingresos han sido centrales. Esta orientación, de fuerte impulso al consumo interno, permitió que gran parte de los sectores productivos pudieran aprovechar los beneficios del tipo de cambio alto y las condiciones externas favorables, evitando que sólo fueran los sectores tradicionalmente exportadores los que se beneficiaran por ello.

Políticas laborales y de ingresos.

En el marco de este nuevo patrón de crecimiento, las políticas laborales en sentido amplio tuvieron una línea acorde. El MTEySS asumió un papel activo interviniendo en ámbitos abandonados por el Estado en los años anteriores, en base a una estrategia de restablecimiento de las instituciones claves del mundo del trabajo, atribuyéndoles una nueva significación en este nuevo contexto.

En este sentido, la revitalización del valor institucional del salario mínimo se constituyó en un importante instrumento para mejorar la equidad en la distribución del ingreso al establecer un piso salarial para los trabajadores de menores recursos, y como política macroeconómica para alentar la demanda agregada.

El salario mínimo es determinado por el Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil integrado por representantes de empleadores y trabajadores, con la presidencia del MTEySS y la participación de otros representantes del Estado a nivel nacional y del Consejo Federal del Trabajo. Este organismo tripartito fue convocado en 2004 después de 11 años de inactividad, retomando su funcionamiento regular y consolidando la institución del salario mínimo a través del diálogo social y el consenso entre los actores involucrados. Un ejemplo palpable del funcionamiento activo de este mecanismo es su evolución en los últimos años: con el último aumento acordado en 2010 el salario mínimo crecerá un 820% con respecto al valor que rigió durante la mayor parte de la década de los noventa.

En materia de relaciones laborales, la sanción en 2004 de la Ley 25.877 de Ordenamiento Laboral proporcionó un conjunto de instrumentos compatibles con las necesidades coyunturales y con el objetivo estratégico y prioritario del gobierno de estimular el desarrollo del trabajo decente y de tomar partido por fórmulas legales que estimulen la negociación colectiva, la preeminencia de las normas más favorables al trabajador y la resolución de los conflictos por acuerdos de partes. Asimismo, la ley facilita el desenvolvimiento de las pequeñas y medianas empresas para que creen más empleo, y le da intervención al MTEySS, juntamente con las administraciones provinciales y con la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para garantizar el cumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social.

La reforma laboral revirtió la orientación flexibilizadora de las condiciones de trabajo impuestas en la década de los noventa. La nueva legislación reivindica la negociación colectiva en el nivel de rama de actividad o sector por sobre la de niveles inferiores. Cuando hay superposición en los contenidos de distintas negociaciones, se estipula que prevalece la norma más favorable para el trabajador.

La dinámica de la negociación tuvo diferentes estadios en estos últimos siete años. Al principio fue impulsada por el Estado, que articuló las políticas salariales con las de Promoción de la Negociación Colectiva, al disponer que los aumentos de suma fija no remunerativa fueran incorporados a los básicos de convenio, lo que impulsó la conformación de paritarias entre empresas y sindicatos. Posteriormente, la negociación se fue extendiendo incluso a sectores donde los sindicatos presentaban dificultades para afianzarse y conformar paritarias. El restablecimiento del paulatino protagonismo sindical permitió encarar las negociaciones laborales en condiciones de mayor equidad.

Con el objeto de combatir el trabajo no registrado, verificar que las condiciones laborales garanticen el respeto de los derechos fundamentales del trabajo y lograr que los empleadores regularicen en forma voluntaria su situación ilegal, el MTEySS puso en marcha el Plan Nacional de Regularización del Trabajo (Pnrt) dirigido a transformar la cultura del incumplimiento de la normativa laboral y previsional. Ello requirió reconstruir la capacidad institucional de este ministerio para llevar a cabo las inspecciones. Un indicador que refleja este hecho es la evolución de la cantidad de inspectores del MTEySS: en el año 2003, previo al lanzamiento del Pnrt se contaba con 20 inspectores; en 2010, se contabilizan 400 agentes dedicados a la tarea inspeccionadora. A este incremento en la capacidad del MTEySS hay que agregarle la intervención específica y coordinada que se realiza en esta materia con Anses, Afip y con la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, así como la colaboración desarrollada durante estos años con el Consejo Federal del Trabajo y con muchos de los gobiernos provinciales.

Este programa relevó alrededor de 827 mil establecimientos, que comprenden a más de 2,6 millones de trabajadores. Como resultado directo de esta política se puede destacar que en 2009, el 38% de los trabajadores no registrados detectados fueron regularizados por efecto directo de la acción inspectiva.

Esta política sistemática dirigida a reducir la informalidad laboral se desplegó, no sólo a través de la recuperación de la inspección del trabajo, sino también a partir de una diversidad de acciones especificas, entre las que se destacan:

• Instalación de la problemática en la agenda pública, fijando una posición clara y explícita del Gobierno Nacional en contra de la contratación de trabajadores en forma ilegal. Esta posición se fortaleció con la puesta en marcha de una campaña sistemática de sensibilización a través de los medios masivos de comunicación sobre las ventajas de cumplir con las obligaciones laborales y tributarias y la protección social que de esto se deriva.

• Modificación de los procedimientos administrativos con el objeto de simplificar la registración de trabajadores en la seguridad social. El denominado “Programa de simplificación registral” establece un nuevo esquema de registración que propone un procedimiento único que facilita la inscripción de los trabajadores, la identificación de los empleadores y la fiscalización sobre el cumplimiento de la normativa vigente, allanando el camino para reducir el trabajo informal.

• Reducción de los costos de contratación para los nuevos trabajadores en empresas pequeñas y medianas. La normativa (Ley Nº 25.877) prevé un subsidio de sus contribuciones patronales a la seguridad social por el término de 12 meses por cada trabajador que incorpore.

• Desarrollo de una serie de acciones de difusión a través de diversos medios (escuelas; sindicatos; cámaras, foros consultivos y de debate sobre la temática del trabajo y la producción; medios masivos de comunicación), de los derechos y obligaciones de trabajadores y empleadores.

• Implementación de un conjunto de medidas tendientes a regularizar la situación laboral de las trabajadoras del servicio doméstico. Las mismas consisten en la posibilidad por parte del empleador de deducir del impuesto a las Ganancias el salario y las cargas sociales correspondientes, la simplificación del sistema de registro y pago de aportes, y el lanzamiento de una intensa campaña mediática con el objetivo de promover la importancia de la registración laboral.

• Desarrollo de la red de empresas en el marco de la Responsabilidad Social Empresaria para trabajar con los proveedores de la cadena de valor en la registración del personal.

En el marco del diálogo social, el rol del MTEySS se ha extendido más allá de la promoción de la negociación colectiva y de la presidencia del Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo Vital y Móvil. En efecto, se ha llevado adelante una amplia agenda con el fin de desarrollar y profundizar los espacios institucionalizados de diálogo. El propósito es visibilizar y avanzar en el tratamiento de problemáticas específicas relacionadas con el mundo del trabajo ya sea a través de la concertación tripartita o de la multiactoral, y que los resultados de esta participación puedan incidir transversalmente en las prácticas de los actores y en las políticas y programas del MTEySS.

Así, desde 2003 se ampliaron sustancialmente las acciones que se desarrollan en todo el país en materia de género, de no discriminación en el trabajo, y de combate al trabajo infantil, que despliegan la Comisión Tripartita de Igualdad de Trato y Oportunidades entre varones y mujeres en el mundo laboral, y la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, que generó una Red de Empresas que ha sido puesta como referencia en otros países de la región, ambas presididas por el MTEySS. Asimismo, se ha iniciado el desarrollo del debate con los actores sociales sobre la prevención de adicciones y del consumo de sustancias psicotrópicas y drogas con impacto en el mundo del trabajo.

Políticas activas de empleo.

El Estado Nacional, a través del MTEySS, desarrolló una activa política en materia de empleo coherente con la estrategia de centrar al trabajo como instrumento de ciudadanía y eje de vinculación del funcionamiento de la economía con el bienestar de los hogares.

En los primeros años de gestión, se administró responsablemente y se reformuló el Programa Jefes de Hogar que implicaba una transferencia de ingresos a hogares de bajos recursos. Esta política asistió a los grupos más vulnerables de los desocupados, sosteniendo, además, el consumo de quienes enfrentaron mayores restricciones durante los primeras tiempos de la recuperación económica.

En 2003 este programa brindaba asistencia a más de dos millones de personas. Sin embargo, en los años subsiguientes, progresivamente muchos de estos trabajadores desocupados fueron incorporándose al empleo formal, desarrollaron emprendimientos productivos, o dejaron de percibir el beneficio debido a la modificación de la situación general del hogar.

En una segunda etapa, producto de la dinámica inclusiva que se fue verificando en el mercado de trabajo, se rediseñó el programa para adecuar las prestaciones a las necesidades de quienes aún requerían de la asistencia del Estado. De esta manera, los hogares con una cantidad superior de hijos y en situación de mayor vulnerabilidad socioeconómica fueron incorporados al Programa Familias por la Inclusión Social. Por el otro lado, las personas cuyo perfil permitía asistirlas en su inserción en el mercado de trabajo fueron atendidas a través del Seguro de Capacitación y Empleo, en orden a mejorar su formación y brindarles apoyo para la búsqueda de trabajo.

De esta manera, el Ministerio de Trabajo fue transformando el objeto y las características de sus políticas, pasando de un esquema de política social y de transferencias de ingresos, a un sistema basado en la mejora de las condiciones de acceso al mercado de trabajo.

Se puso en marcha a fines de 2003, el Plan Integral para la Promoción del Empleo “Más y Mejor Trabajo”, que instituye un conjunto de herramientas que promueven la inserción laboral en empleos de calidad a través de estrategias de mejora de la empleabilidad, de asistencia en procesos de inserción laboral asalariada o independiente y en el sostenimiento del empleo en sectores o actividades que así lo requieren. Por su parte, este plan se sustenta en dos pilares institucionales:

• Red de Servicios Públicos de Empleo: Se crearon y fortalecieron 325 Oficinas de Empleo Municipales en todo el país. Se trata de organismos técnicos de carácter local que intermedian entre la oferta y la demanda de trabajo, brindando en forma gratuita información, orientación y derivación a prestaciones de capacitación y empleo. En ellas se articula el conjunto de herramientas de políticas activas de empleo y las oportunidades de trabajo originadas en el sector privado de la economía, con las personas desocupadas o con aquellas que buscan mejorar su situación laboral. En 2009, más de 380 mil personas fueron atendidas y orientadas en las oficinas de empleo.

• Sistema de Formación Continua: La conformación de este sistema descansa en el diálogo social de los actores del mundo del trabajo: cámaras, empresas, sindicatos, trabajadores e instituciones de formación que asumen compromisos vinculados al desarrollo estratégico sectorial y a la definición de los perfiles y niveles de calificación requeridos para los puestos de trabajo. Esta concertación permite contar con instituciones de formación y certificación de competencias que pueden responder con calidad y pertinencia sectorial a las demandas territoriales basadas en las necesidades de su población. En este marco se pusieron en marcha algunos de los componentes críticos del sistema: cerca de 250 instituciones en el país fueron fortalecidas en el marco de esta política y 44 implementaron procesos de certificación de su calidad; se está trabajando en la actualidad con actores representativos de aproximadamente 40 sectores de actividad productivos; más de 40 mil personas ya certificaron competencias laborales.

Entre 2003 y 2010 alrededor de un millón de personas fueron capacitadas, ya sea a través de la realización de actividades específicas de formación profesional, como por la finalización de sus estudios primarios o secundarios. En promedio, se advierte que en ese período cerca de 134 mil personas por año recibieron capacitación, mientras que en 2003 sólo fueron 15 mil los trabajadores capacitados. La importancia asignada a esta temática se destaca también en términos presupuestarios anuales, considerando que entre 2003 y 2009 se multiplicaron 11 veces los recursos comprometidos. En 2009, el Estado invirtió cerca de 175 millones de pesos en la mejora del sistema de formación continua.

En el marco de este plan integral, desde 2008 se desplegaron actividades para los jóvenes desocupados de entre 18 y 24 años y con escolaridad primaria o secundaria incompleta. El Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo dispone de un conjunto de prestaciones integradas de apoyo a la elaboración e implementación de un proyecto formativo y ocupacional con el objetivo de proporcionarles oportunidades laborales vinculadas con sus perfiles, sus expectativas y sus entornos.

Por otra parte, el MTEySS desarrolló una política específica para mejorar la Empleabilidad de las Personas con Discapacidad, en orden a procurar para ellas la igualdad de oportunidades laborales. Las acciones se desarrollan en forma conjunta con organizaciones gubernamentales y ONG, a través de la red de Oficinas de Empleo para garantizar una amplia territorialización.

A través del conjunto articulado de prestaciones en materia de empleo, formación y capacitación (para jóvenes y adultos) se complementaron los planes centrados en la transferencia directa de ingresos. Entre 2003 y 2009 se triplicó la cantidad de beneficiarios de programas de empleo que recibieron algún tipo de asistencia, lo que representa un crecimiento de casi un millón trescientas mil personas considerando el conjunto de planes y programas en las líneas de trabajo llevadas a cabo por este Ministerio.

El balance 2003-2009 atestigua que el MTEySS brindó a más de 4,8 millones de personas orientación laboral, capacitación para el trabajo, prestaciones relacionadas con la inserción en el empleo, y/o asistencia directa a los grupos más vulnerables a través de transferencias de ingresos.

Las políticas activas de empleo se desplegaron teniendo en cuenta el desarrollo productivo local, espacio que integra un activo intercambio entre los gobiernos provinciales y municipales y los actores socioproductivos en sus jurisdicciones, a fin de dar respuesta a los problemas específicos de empleo y de calificaciones. En el marco de este enfoque clave se han firmado los últimos años más de cuatrocientos “acuerdos territoriales” en todo el país.

De esta forma, las políticas activas de empleo acompañaron la dirección estratégica del crecimiento socio productivo del país en estos últimos años. Las acciones desplegadas se realizaron, en una porción importante, con la participación y el compromiso de los representantes de los trabajadores, de los empresarios, de las instituciones de formación, de los sistemas educativos locales, de la mayoría de los gobiernos provinciales y municipales y de los movimientos sociales.

Fuente: En Diario Miradas al Sur de la edición del 26 de diciembre del 2010.